Jesteś tutajPlanować by wybudować. Planowanie przestrzenne jako element procesu inwestycyjnego.

Planować by wybudować. Planowanie przestrzenne jako element procesu inwestycyjnego.


Filip Sokołowski, Urbanistyka.Info

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako narzędzie do osiągniecia określonego celu czy cel sam w sobie? Odpowiedź z pozoru prosta, a jednak rzeczywistość pokazuje, że to co jasne w teorii nie do końca takim pozostaje w praktyce. Mało tego, kiedy pojawia się konkretny cel, to pojawiają się też podejrzenia o to kto plan finansuje, kto go realizuje i czy aby władztwo planistyczne tu nie cierpi. Słowo „cel” niemal z automatu nabiera negatywnego znaczenia, a zaangażowanie inwestora jest tożsame z naciskiem, działaniem ponad prawem i chęcią osiągnięcia własnych korzyści kosztem innych użytkowników przestrzeni. A może cały problem w tym, że cel nie dla wszystkich oznacza to samo? Inwestor będzie miał inny cel niż urbanista. Jeszcze inne cele będzie miała lokalna społeczność. Myślę, że to jest jasne i nie ma w tym nic złego czy dziwnego? A gdzie w tym wszystkim powinna być gmina? Bliżej lokalnej społeczności, urbanisty a może inwestora? Władztwo planistyczne daje jej w końcu wybór, ale ja myślę, że najrozsądniej działa gmina, która takiego wyboru nie podejmuje. Każdy z uczestników tego procesu powinien w nim być na równych prawach, a władztwo nie powinno oznaczać, że ktoś wie lepiej i zrobi po swojemu. Planować powinno się w określonym celu, bo inaczej to marnowanie publicznych pieniędzy, ale też czasu inwestora.
 
Aktualnie obowiązujące przepisy nadają procedurom planistycznym określone miejsce w procesie rozwoju każdej inwestycji budowlanej. Niezależnie od tego kto ma jaki cel, miejscowy plan jest tylko elementem tego procesu. Inne elementy albo są z nim powiązane albo uzależnione od jego ustaleń.  Krótko mówiąc sam proces realizacji inwestycji stanowi system naczyń połączonych, a jednym z tych naczyń jest miejscowy plan. Niestety pozycja planu w harmonogramie realizacji inwestycji stoi w sprzeczności do wymagań względem jego szczegółowości. Mam tu przede wszystkim na myśli wymagania Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz Urzędów Wojewódzkich. Ten system naczyń połączonych, o którym wspominałem wyżej, wymusza sporządzanie miejscowych planów na dość wczesnym etapie realizacji całej inwestycji. To jest zazwyczaj taki etap, w których każdy z inwestorów życzyłby sobie możliwie maksymalnej elastyczności. Szczegółowość to słowo wróg i to nie jest bynajmniej „widzi mi się”. Często na tym etapie szczegółowość jest po prostu niemożliwa, choć ostatecznie okazuje się, że niemożliwe to jest przejście uzgodnień bez tej szczególowości. Suma sumarum pozycja miejscowego planu w całym procesie inwestycyjnym + wymogi instytucji uzgadniających wymuszają na inwestorze podejmowanie sporego ryzyka o finalnym kształcie swojej inwestycji w obliczu bardzo wielu niewiadomych. Sytuacja nie do pozazdroszczenia, a mimo to zdażają się tacy co to wiedzą lepiej i chętnie go wyręczają. Chociaż trzeba przyznać, że mają trochę łatwiej, bo nie decyzują o swoich pieniądzach. A potem to już nie ich problem, bo swój cel zrealizowali.
 
Brak współpracy między gminą, urbanistą i inwestorem może skutkować uchwaleniem miejscowego planu, na podstawie którego nie da się zrealizować planowanej inwestycji. Oczywiście nie chcę przez to powiedzieć, że inwestorzy powinni dyktować gminom czy urbanistom jak mają realizować miejscowe plany, niemniej jednak ich wiedza techniczna, analizy, oprogramowanie na jakim pracują, a przede wszystkim znajomość ogółu aspektów rozwoju danej inwestycji sprawia, że ich obecność jedynie na etapie przystąpienia i wyłożenia projektu jest dalece niewystarczająca. Tym bardziej, że tak wczesny etap rozwoju inwestycji może wymuszać zmiany w trakcie trwania procedury planistycznej. Brak reakcji na te zmiany może wiązać się z przekreślenie inwestycji już na etapie planistycznym, a tym samym zmarnowanie środków przeznaczonych na uchwalenie studium czy planu. Pośpiech, który jest często spowodowany zrozumiałą chęcią (szczególnie w tych czasach) zamykania i sprzedaży poszczególnych etapów pracy może doprowadzić do tego, że plan będzie celem samym w sobie, a nie narzędziem umożliwiającym realizację inwestycji.
 
Zdaję sobie sprawę, że takie podejście może być uznane za kontrowersyjne i mało obiektywne ze względu na fakt, że sam pracuję po stronie inwestora. Niemniej jednak moja opinia ukształtowała się właśnie dzięki połączeniu kilku lat doświadczeń urbanisty z doświadczeniami w prowadzeniu procesów realizacji inwestycji. Uważam, że niemniej ważne jest, aby po stronie inwestora pracowali specjaliści z różnych branż, w tym urbanistyki, bo to ma duży wpływ na możliwości osiągnięcia kompromisu pomiędzy różnymi celami, które posiadamy.
 
Dla potwierdzenia znaczenia współpracy między poszczególnymi uczestnikami procesu inwestycyjnego chciałbym zwrócić uwagę na wpływ ustaleń zawieranych w dokumentach planistyczych na cały proces inwestycyjny. Każdy proces rozwoju inwestycji budowlanej różni się w zależności od tego co jest jego przedmiotem, niemniej jednak z reguły występują w nim takie elementy jak: studium, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja środowiskowa, pozwolenie na budowę.  Żeby sprawę przedstawić jaśniej odniosę się do procesu realizacji farm wiatrowych, ponieważ jest on mi najbliższy z racji pełnionej aktualnie funkcji.
 
W tym procesie mamy kilka powiązań. Uważam, że poznanie ich pozwala zrozumieć potrzebę trójstronnej współpracy pomiędzy gminą, urbanistą i inwestorem, o której pisałem w poprzednim artykule. Najważniejsze z nich to powiązanie:
  • studium i miejscowego planu,
  • miejscowego planu i decyzji środowiskowej,
  • miejscowego planu i warunków przyłączenia do sieci
  • miejscowego planu i pozwolenia na budowę
Wszystkie z wyżej wymienionych powiazań są uwarunkowane prawnie, za wyjątkiem powiązania miejscowego planu z decyzją środowiskową w sytuacji kiedy na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan, bądź obowiązuje taki, na podstawie którego, można zrealizować inwestycję (ta ostatnia sytuacja jest raczej niespotykana).
 
Może zacznę od związku z warunkami przyłączenia do sieci. Dla każdego inwestora z branży wiatrowej niezwykle ważną informacją jest miejsce przyłączenia do sieci. Takie miejsce znane jest po uzyskaniu warunków przyłączenia do sieci, a może to nastąpić jedynie po złożeniu wniosku, do którego należy dołączyć wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [art. 7, ust. 8d Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2006r, Nr 89, poz. 625, ze późn. zm. )]. To sprawia, że zanim inwestor wystąpi o te warunki musi zostać uchwalony miejscowy plan dopuszczający lokalizację elektrowni wiatrowych z całą niezbędną infrastrukturą na terenie objętym ustaleniami tego planu. Oczywiście wniosek musi być zgodny z tymi ustaleniami, a ustalenia na tyle elastyczne, żeby pozwalały zrealizować inwestycje zgodne z wytycznymi operatora, które są wydawane już po uprawomocnieniu się miejscowego planu. Mam tu na myśli odpowiednie ustalenia dotyczące możliwości realizacji, przebudowy i modernizacji infrastruktury technicznej, a przede wszystkim dopuszczenie lokalizacji głównego punktu odbioru energii w granicach miejscowego planu, bez wskazywania konkretnej lokalizacji, ponieważ ta lokalizacja na tym etapie miejscowego planu może być jedynie przypuszczalna.
 
Równie ważny jest związek miejscowego planu z decyzją środowiskową, a właściwie z wszystkim tym co prowadzi do uzyskania tej decyzji (tj. w skrócie monitoring środowiskowy, karta informacyjna przedsięwzięcia i raport oddziaływania inwestycji na środowisko). Ten związek właściwie kształtowany jest już na etapie zmiany studium, ponieważ zgodnie z art. 20 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 647, z późń. zm.) plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium. Ten dokument jest niestety często traktowany po macoszemu, podczas gdy szereg jego zapisów może wpłynąć na kształt albo wręcz na możliwość realizacji inwestycji. Jeśli weźmiemy pod uwagę, że cały proces deweloperski realizacji farm wiatrowych w Polsce trwa min. 4-5 lat, a technologia w tym zakresie zmienia się bardzo szybko, to autor studium, który będzie chciał polegać na aktualnej wiedzy w tym zakresie może zabić inwestycję zanim zacznie się ona rozwijać. Doskonałym przykładem jest parametr maksymalnej wysokości. Istnieją kilkuletnie studia, w których została dopuszczona realizacja farm wiatrowych w granicach gminy i wszystko byłoby w porządku gdyby nie zbyt mały jak na obecną technologię parametr wysokości – dodatkowo nie sprecyzowano, czego miałaby ta wysokość dotyczyć. Dziś takie studia są do zmiany - to czas i kolejne koszty, a obecnie ten czas może się okazać cenniejszy niż koszty. Oczywiście w takim przypadku urbanista mógłby pokusić się o założenie, że ta wysokość dotyczy jedynie piasty wirnika, a nie łopaty wirnika w jej najwyższym położeniu i w oparciu o takie zapisy mógłby zostać zrealizowany miejscowy plan. Jest to jednak ryzykowne posunięcie z uwagi na możliwość negatywnego rozstrzygnięcia nadzorczego po uchwaleniu planu. Wówczas strata czasu byłaby nie do odrobienia. Podobnym wyrokiem dla dalszych etapów procesu rozwoju inwestycji może okazać się niewłaściwie sklasyfikowanie zabudowy na etapie studium, wyznaczenie strefy lokalizacji elektrowni wiatrowych bez odpowiedniego uwzględnienia buforów od zabudowy, lasów, form ochrony przyrody itd., a także zbyt mała strefa ochronna związana z ograniczeniami w zabudowie. Na etapie studium część urbanistów te dwie ww. strefy wyznacza jako jedną co oczywiście wydaje się być korzystniejszym rozwiązaniem (szczególnie z punktu widzenia inwestorów), ale takie rozwiązanie może generować niepotrzebny niepokój społeczny wynikający z braku jasno określonych zasad – pytanie czy warto ryzykować, moim zdaniem nie.
 
Na etapie planu miejscowego tych powiązań z decyzją środowiskową mamy jeszcze więcej, a do tego dochodzi konieczność zachowania spójności z uchwalonym wcześniej studium. Ta spójność oznacza, że w miejscowym planie nie możemy ustalić wyższych parametrów zabudowy, a strefa z ograniczeniami w zabudowie musi zostać przeniesiona ze studium do planu. Każdy kto ma do czynienia ze sporządzaniem opracowań planistycznych doskonale wie jak czasochłonny jest to proces. Dwa lata to nie jest dłużo jeśli myślimy o zmianie studium i sporządzeniu miejscowego planu, a przez te 2 lata technologia w branży energetyki odnawialnej potrafi się niesamowicie zmienić. Zresztą chyba ta zmiana nie jest najbardziej problematyczna. Poważne wyznwanie dla przygotowania użytecznej dokumentacji planistycznej stanowią rosnące wymagania dotyczące zakresu miejscowego planu i prognozy oddziaływania na środowisko. Dzisiaj standardem jest dołączanie do prognozy analizy akustycznej farmy wiatrowej wraz z uwzględnieniem oddziaływania skumulowanego. Analiza ta jest opracowywana w oparciu o przyjęte wskaźniki – wielkości tych wskaźników zmieniają się z roku na rok i mają bezpośrednie przełożenie na zapisy prognozy i planu miejscowego. Jedym z takich wskaźników jest wskaźnik szorstkości gruntu, o którym myślę słyszał każdy kto miał do czynienia z energetyką wiatrową – krótko mówiąc im niższa wartość tego wskaźnika zostanie przyjęta do obliczeń oddziaływania akustycznego tym większe będzie to oddziaływanie, a tym samym turbina wiatrowa powinna być zlokalizowana w większej odległości od zabudowań. Z tego punktu widzenia niesamowicie istotnym ustaleniem staje się granica opracowania planu, ponieważ to w miejscowym planie ustala się poziomy akustyczne dla poszczególnych terenów. To jest bardzo istotne zważywszy na zmieniający się charakter zabudowy na terenach typowo rolniczych i mieszanie się funkcji zabudowy zagrodowej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Ustalenie zbyt małego zakresu może stać się problematyczne na etapie uzyskiwania decyzji środowiskowej. Z drugiej strony zbyt duży obszar planu to większa ilość funkcji, wniosków, a tym samym większa ilość problemów na etapie sporządzania. Nie wspominając już o kosztach. Ponad to obliczenia akustyczne opierają się na parametrach zawartych w planie, a te mają z kolei bezpośrednie przełożenie na wybór modelu turbiny, a tym samym na kształt całego parku wiatrowego. Oczywiście idealnie byłoby ustalić maksymalne wartości, wówczas można by zrealizować większą liczbę mniejszych turbin lub mniejszą liczbę większych turbin (bez wykorzystania wszystkich terenów wskazanych w MPZP, oczywiście przy założeniu, że możliwe jest znalezienie takiego optymalnego rozmieszczenia turbin), niemniej jednak RDOŚ z dużym prawdopodobieństwem poprosi nas o akustykę dla tych maksymalnych wartości przy założeniu, że na wszystkich terenach wskaznaych w MPZP powstaną turbiny. Kolejną istotną kwestią jest strefa z ograniczeniami w zabudowie. Niektórzy uważają, że to strefa, która powinna się pokrywać z oddziaływaniem akustycznym, a tym samym oddziaływanie akustyczne bezwzględnie musi zawierać się w planie. Ja nie podzielam tego poglądu i nie znajduję uzasadnienia do takiego twierdzenia w obowiązującym prawie. Niemniej jednak ustalenie za małej strefy na etapie studium może stać się bardzo problematyczne w kontekście możliwości rozwoju zabudowy zagrodowej na gruntach rolnych, ponieważ nie we wszystkich województwach akceptowane jest ustalenie takiego zakazu w planach miejscowych z jednoczesnym wskazaniem miejsc gdzie taki rozwój jest dopuszczony. Myślę, że warto jeszcze zwrócić uwagę na fakt powiązań między zapisami planu, a realizacją monitoringu ptaków i nietoperzy. Zakres prowadzonego monitoringu jest powiązany z parametrem wysokości ustalonym w MPZP, ale również z granicami tego planu, co może być problematyczne, kiedy monitoring realizowany jest przed MPZP (w momencie rozpoczęcia monitoringu nie był znany zakres uchwały intencyjnej MPZP). Z kolei rozpoczynanie zbyt późno monitoringów opóźni procedurę MPZP, bo aktualnie RDOŚ wymaga do prognozy oddziaływania na środowisko conajmniej półrocznych danych z monitoringu. Dodatkowo na etapie opiniowania i uzgadniania zakres tematyczny może okazać się niewystarczający. W niektórych województwach zakres wymagany w prognozie oddziaływania na środowisko jest niemal tożsamy z zakresem raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i co istotne, często zakres podany na etapie przystąpienia ma się nijak do wymogów stawianych na etapie opiniowania czy uzgadniania. Oczywiście z reguły mamy tu do czynienia z opinią, która nie jeste wiążąca, niemniej jednak proces inwestycyjny należy rozpatrywać jako całość, a więc należy oczekiwać, że sposób postępowania na jednym etapie będzie miał bezpośrednie przełożenie na inny etap.
 
Jak już wcześniej wspominałem pozycja miejscowego planu w całym procesie inwestycyjnym + wymogi instytucji uzgadniających wymuszają na inwestorze podejmowanie sporego ryzyka o finalnym kształcie swojej inwestycji w obliczu bardzo wielu niewiadomych. Na etapie miejscowego planu należy mieć na uwadze konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, a więc zapisy planu muszą dopuszczać nam budowę wszystkich elementów parku wiatrowego w miejscach gdzie mamy do tego tytuł prawny. Dotyczy to zarówno elementów stałych jak i tymczasowych. Trudno jednak mieć wszystkie tytuły prawne w momencie kiedy nie zna się miejsca przyłączenia do sieci, tak więc plan pomimo wymogów dotyczących jego szczególowości musi pozwalać na pewną elastyczność. Ta elastyczność powinna być już jednak przemyślana na etapie miejscowego planu ponieważ nie jesteśmy w stanie zrealizować pewnych elementów tymczasowo w sytuacji kiedy mają być one lokalizowane na gruntach klasy III.
 
Zależności związane planem miejscowym to nie wszystkie zależności procesu inwestycyjnego. Niemniej jednak wskazują one na to jak ważna jest współpraca pomiędzy stronami procesu inwestycyjnego. Niezwykle istotna jest komunikacja, dlatego uważam, że zarówno po stronie inwestora jak i po stronie gminy powinni pracować specjaliści, którzy są się w stanie porozumieć na gruncie zawodowym i znaleźć kompromis między poszczególnymi interesami uczestników całego procesu. Niestety o ile zrozumienie roli i znaczenia specjalistów ds. ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym jest dość powszechne wśród inwestorów, tak rola urbanisty jest w dalszym ciągu mocno niedoceniana, co często wychodzi na etapie due diligence wielu projektów. Wsparcie doświadczeonego urbanisty pozwala uniknąć nieprzewidzianych konsekwencji ustaleń miejscowych planów, ale także pomaga w negocjacjach pewnych rozwiązań w ramach obowiązującego prawa i praktyki zawodowej. Dlatego też mam nadzieję, że coraz większa liczba inwestorów będzie chciała korzystać z naszej wiedzy i naszego doświadczenia. Tego sobie i Wam życzę w 2015r 
Your rating: None Average: 4.4 (7 votes)


Nawigacja

Kto przegląda

W tej chwili stronę przegląda 0 users i 8 gości.