Jesteś tutajKodeks Urbanistyczno – Budowlany. Kilka spostrzeżeń.

Kodeks Urbanistyczno – Budowlany. Kilka spostrzeżeń.


Łukasz Grzesiak, Monika Skrzypczak Urbanistyka.info

  

O czym więc mówimy? Kodeks Urbanistyczno – Budowlany (dalej: Kodeks) w wersji przedłożonej i udostępnionej publicznie przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Budowlanego w kwietniu br. jest ogromnym zbiorem prawa, niezwykle skomplikowanym merytorycznie, mającym ambicje połączenia całej sfery dotyczącej planowania przestrzennego z realizacją procesu inwestycyjnego. Czy to droga właściwa, aby w jednym akcie prawnym ujmować tak szeroko, często stojące w kontrze do siebie interesy różnych grup społecznych (publiczne/prywatne) i czy to się w ogóle może udać, bez cienia wątpliwości co do nadrzędnej idei realizacji interesu publicznego? Temat do osobnej dyskusji, już artykułowanej we wcześniejszych stanowiskach polemicznych do Tez do Kodeksu.

  Obecna propozycja Kodeksu to: Preambuła formułująca (przynajmniej) idee ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, 11 Działów prezentujących przebieg całego procesu budowlanego z podziałem na poszczególne Rozdziały, przy czym Dział III oraz IV z licznymi odniesieniami do innych przepisów Kodeksu, to dwa najważniejsze fragmenty planistyczne całego projektu tego aktu prawa i to na nie warto tu zwrócić szczególną uwagę. Co ciekawe, sam ustawodawca z góry zakłada, że wejście w życie tych przepisów, z racji ilości zmienianych ustaw, będzie wymagało odrębnej ustawy, której rola ograniczy się do „funkcji wprowadzającej” i „wygaszającej lub modyfikującej” inne akty prawa, już istniejące (w tym szczególnie całą obecną ustawę Prawo budowlane, ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz cały szereg specustaw). Reasumując, projekt Kodeksu to 453 artykuły niezwykle skomplikowanej i trudnej do całościowego objęcia materii planistyczno – inwestycyjnej, z koniecznością natychmiastowego wdrożenia szeregu rozporządzeń wykonawczych.

  I tu już – mając na uwadze dotychczasową praktykę legislacyjną – rodzi się pierwsza wielka wątpliwość. Czy możliwe będzie bowiem jednoczesne przyjęcie całego pakietu przepisów wykonawczych razem z przyjęciem samego Kodeksu? W przeciwnym razie, idea ustawodawcy założona w Kodeksie, staje się z gruntu bezprzedmiotowa i niemożliwa do realizacji. Ponadto, rozumiejąc założenia legislacyjne ustawodawcy, Kodeks posiada od razu jedną, ale jakże istotną, wadę „strukturalną”. Otóż nie odnosi się w ogóle do pozostałych, niezbędnych szczebli planowania przestrzennego – krajowego i regionalnego, oraz nie uwzględnia aspektów polityki regionalnej państwa w wymiarze spójności terytorialnej, szeroko omawianej w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030. Wskutek czego, czytając Kodeks odnosi się silne wrażenie, iż jedynym celem jest, przywołana na wstępie, potrzeba gruntownego unormowania prawnego realizacji mniejszych lub większych, ale tylko jednostkowych inwestycji budowlanych, bez postawienia sobie za cel regulacji szerszych problemów urbanizacji kraju. Stąd też kolejne zastrzeżenie – realizacja zamierzeń ustawodawcy będzie (co najmniej) bardzo utrudniona (np. kwestie ekstensywności zabudowy) bez możliwości szerszego ujęcia zagadnień rozwojowych, w tym przestrzennych. A więc kolejne pytanie: kiedy i w jakiej formie należy oczekiwać komplementarnych aktów prawa w zakresie planowania krajowego, regionalnego oraz chociażby polityki miejskiej? Pewne zagadnienia w tej materii zostały co prawda założone w dokumentach strategicznych (np. Krajowa Polityka Miejska), niemniej jednak stanowią one (lub będą stanowić) tylko pewne wytyczne, nie są natomiast przepisami prawa i nie dają samorządom realnych instrumentów realizacji, skądinąd słusznych, idei w nich zawartych. Kwestia ta musi budzić uzasadnione wątpliwości, przede wszystkim po połączeniu kompetencji ministra właściwego ds. planowania lokalnego z ministrem właściwym ds. planowania krajowego i regionalnego w postaci nowego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju.

   Lektura Kodeksu pozwala zauważyć – przy wszystkich sformułowanych wyżej zastrzeżeniach, stanowiących warunki sine qua non jego realizacji – generalny kierunek na uregulowanie najważniejszych problemów obecnie funkcjonującego prawa planistycznego na poziomie lokalnym.

  Problem dotyczy oczywiście, jak to zwykle bywa w takich sytuacjach, szczegółowych rozwiązań prawnych, dających większe lub mniejsze możliwości interpretacyjne w określonych sytuacjach w określonej lokalnej rzeczywistości (warto zapoznać się z dokładnymi propozycjami legislacyjnymi Kodeksu niemożliwymi do zaprezentowania w pobieżny sposób w kilku słowach streszczenia). Należy tu jednak obiektywnie stwierdzić, iż nie zawsze istnieje potrzeba nadmiernej regulacji, a problem stosowania prawa w Polsce leży także, niestety wyjątkowo często, w mentalności poszczególnych decydentów oraz kulturze jego wykonywania i postrzegania prawnego rzeczywistości (orzeczenia sądów czy kolegiów odwoławczych w poszczególnych sprawach ignorujących zasady poszanowania ładu przestrzennego). Naprzeciw temu problemowi, jakby podkreślając kierunek możliwego orzecznictwa, mają wychodzić zapisy samej Preambuły czy też poszczególnych artykułów Kodeksu (np. art. 4). Resumując można tu sformułować pytanie: czy rozwiązywanie spornych kwestii planistycznych (które zawsze będą istnieć) powinno być interpretowane zawsze na korzyść osoby prywatnej (co dziś jest nagminną praktyką prawniczą) czy też powinno dokładniej ważyć zasady publicznego postrzegania problemów planistycznych (do czego dziś brakuje często wiedzy i chęci kolegiów orzekających)? Obiektywnie trudno oczekiwać jednoznacznych rozwiązań tego paradoksu na poziomie samego Kodeksu, bowiem jest to raczej część szerszego problemu stosowania prawa w Polsce.

    Bez wchodzenia w szczegóły proponowanych rozwiązań, co do zasady można założyć generalnie prawidłowy kierunek zapisów Działu III Kodeksu rozpoczynającego się ważnym stwierdzeniem art. 45 wskazującym na konieczność planowego gospodarowania przestrzenią w kontekście każdego zamierzenia inwestycyjnego, oraz regulujący szereg istotnych z punktu widzenia dzisiejszej praktyki planistycznej kwestii (choć w sposób często niewystarczający, niepotrzebnie idący w stronę nadmiernego kompromisu inwestycyjnego), przykładowo w zakresie:

 

  • strefowania obszarów zabudowy w studium oraz oparcia tego strefowania każdorazowo o analizy społeczno-gospodarcze,
  • związania zgodności miejscowych przepisów urbanistycznych i planów miejscowych ze studium,
  • powiązania możliwości uchwalenia planu miejscowego, a tym samym inwestowania od możliwości realizacji zadań własnych gminy w ciągu 3 lat po uchwaleniu planu miejscowego lub też zawiązania umowy infrastrukturalnej (niejako przejęcia zadań własnych gminy na koszt konkretnego inwestora). W kontekście umowy infrastrukturalnej jako nowego instrumentu planistycznego kompletnie niezrozumiałe jest dlaczego gmina zobowiązana jest do późniejszego zwrotu kosztów realizacji infrastruktury. Ustawodawca powinien rozważyć zasadę: Twoja inwestycja to Twoje koszty (a nie mieszkańców gminy w podatkach), bowiem w przeciwnym razie praktyka planistyczna zapewne wykaże konieczność ustalania jak największych obszarów ograniczonej zabudowy w studium w celu eliminacji kosztów,
  • możliwości finansowania planów miejscowych przez konkretnego inwestora w drodze publicznie zaakceptowanej umowy ws. urbanistycznego projektu realizacyjnego (chociaż tutaj może budzić szczególne wątpliwości zapis art. 101 § 4 Kodeksu, mimo zastrzeżonej zgodności ze studium gminy),
  • pełnej i uproszczonej ścieżki procedury planistycznej w zależności od tego czy akt podlega zmianie czy też nie,
  • podniesienia rangi gminnych komisji urbanistyczno-architektonicznych,
  • podniesienia rangi dokumentów około-planistycznych,
  • przywołania kwestii planów rewitalizacyjnych i powiązanego z nimi czasowego ograniczenia w dysponowaniu nieruchomością w celu ograniczenia spekulacji (tu należałoby już gruntowanie uregulować problematykę rewitalizacji w Polsce bez odnoszenia się do przepisów szczegółowych oraz gruntownie przywołać szersze zapisy w zakresie polityki miejskiej, której rewitalizacja powinna stanowić nieodłączny element),
  • podniesienia wymagań dla osób prowadzących gospodarstwa rolne (zbyt skąpe jednak),
  • powiązania „uzbrojenia terenu” z podatkiem od nieruchomości,
  • czy też chociażby związania uchwalanych aktów prawa ze standaryzacją planistyczną w kontekście zapisów ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej.
 
Niestety lektura, szczególnie Działu III Kodeksu, pozostawia nadal czytelnika z pytaniem: jak rozwiązać problem ograniczonych środków finansowych związanych z realizacją celów planistycznych danej jednostki gminnej? Istnieje bowiem obawa, że chęć ograniczenia partycypacji finansowej samorządów może przełożyć się (co zresztą dziś również możemy zaobserwować) na minimalizację procesów planistycznych.

  Już nawet pobieżna lektura spisu treści Kodeksu musi budzić szczególne wątpliwości każdego planisty przestrzennego (za Kodeksem) w kontekście tytułu Działu IV, jako (znowu) niebezpiecznego wyjątku od reguły, którą ma być przywołana wcześniej zasada planowego gospodarowania przestrzenią. Trzeba obiektywnie przyznać, iż można zrozumieć intencje ustawodawcy, by nie ograniczać każdej rozbudowy najmniejszego budynku koniecznością uchwalenia planu miejscowego lub miejscowych przepisów urbanistycznych. Trudno jednak przewidzieć, o czym wspomniano wcześniej, nową (światłą) linię orzecznictwa prawnego w tym zakresie i dlatego w zasadzie trzeba stać na stanowisku, iż niemożliwa jest jakakolwiek inwestycja bez aktu prawa miejscowego. Tym bardziej, iż szczególnie niebezpieczne w kontekście tego rozdziału jest zdefiniowanie, że określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 125 § 1) musi być zgodne z bliżej nieokreślonym „ogólnym porządkiem przestrzennym”, nigdzie nie zdefiniowanym i pozostawiającym ogromne pole do interpretacji prawnej przez prawników, nie mających często wiedzy o szerszym kontekście urbanistycznym poszczególnych inwestycji. Dlatego też, jednym z największych postulatów odnoszących się do przedstawionych propozycji przepisów Kodeksu, jest bezwzględna konieczność związania zapisów Działu IV ze zgodnością ze studium gminy. Tylko taki zapis bezwzględnie zamknie pole interpretacyjne w praktyce planistycznej, pozwalając jednocześnie zrealizować zamierzenie ustawodawcy. Można tu nawet zaryzykować stwierdzenie, że o ile – w odniesieniu do części planistycznej – pozostałe zapisy Kodeksu wymagają korekt (mniejszych lub większych), o tyle Dział IV – gruntownej ponownej analizy merytorycznej, najlepiej przy czynnym współudziale planistów przestrzennych (niestety pozbawionych ostatnio swojej formalnej reprezentacji wskutek deregulacji) i innych aktorów praktyki planistycznej na bazie analizy konkretnych, często absurdalnych case studies dzisiejszych decyzji administracyjnych.

  Na koniec jeszcze jedno spostrzeżenie. Nie chcąc jednoznacznie kontestować „idée fixe” Kodeksu, trzeba zwrócić uwagę na konieczność szerokiej debaty publicznej nad proponowanymi rozwiązaniami (jak chociażby nie poruszana tu kwestia braku precyzyjności stosowanych pojęć typu „ważą” czy „powinny” i nadmiernej możliwości interpretowania przepisów przez urzędników; zamkniętych katalogów funkcji terenów albo jednoznacznego określenia inwestycji celu publicznego) i potrzebę włączenia do konsultacji społecznych wielu zainteresowanych środowisk, w tym szczególnie praktyków procesów planistycznych. 

  Reasumując, można przewrotnie „w akcie rozpaczy planistycznej” zaryzykować (odważne) stwierdzenie, że w obecnej rzeczywistości prawnej, każde rozwiązanie będzie już tylko lepsze niż dzisiejsze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

  Zachęcamy do zapoznania się z całością Kodeksu na stronie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. Można także słać swoje przemyślenia i opinie na adres mailowy Ministerstwa do 7 lipca br., do czego także zachęcamy.

  Swoje opinie wyrażajcie także na forum Urbanistyki.info :)

 

Więcej:

 www.mir.gov.pl/budownictwo/komisja_kodyfikacyjna_prawa_budowlanego/strony/start.aspx

 

 

Łukasz Grzesiak,

Monika Skrzypczak

Redakcja Urbanistyka.info
 

 

 

 

 

Your rating: None Average: 1.4 (33 votes)


Nawigacja

Kto przegląda

W tej chwili stronę przegląda 0 users i 6 gości.